2024-06-25 21:15:13

经济观察网 记者 王雅洁 作为阳光时代律师事务所的合伙人及该所国企混改中心的负责人，朱昌明为多家国企战新业务提供了法律咨询服务。近期，他在与多家国企的接触中发现，国企战略性新兴产业（下称“战新”）繁荣发展的背后存在着隐忧。

朱昌明说，目前国企繁荣的战新产业更多是依赖于自上而下的任务驱动和考核要求，但僵化的体制机制制约了国企自下而上发展战新产业的主动性和积极性。如果把失败比作“狼”的话，国企发展战新产业要学会与“狼”共舞。下一步，需要坚持问题导向，着力破解国企体制机制障碍，激发国企发展战新产业的创新活力。

根据国家统计局制定的《工业战略性新兴产业分类目录（2023）》，中国战新产业涵盖新一代信息技术、高端装备制造、新材料、生物、新能源汽车、新能源、节能环保、航空航天、海洋装备九大产业。

2023年中央经济工作会议提出，“打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业”；2024年政府工作报告也提及“促进战略性新兴产业融合集群发展”。

在政策的推动下，多地战新产业热度持续升温。安徽、河南、陕西等省份出台了相应推动战新产业落地的措施，国有企业成为地方推动战新产业的重要抓手，这些企业陆续领到了战新产业的任务清单和新的考核标准。

与地方政府的热情有所不同的是，一些地方国企感受到了压力。国企该如何平衡战新投资任务与企业经营发展。

朱昌明认为，传统产业还是国资央企的基本盘和利润的主要来源，部分国企将发展战新产业与传统产业对立起来，未立先破、片面追求新。

经济观察网：在与国企的接触中，发现他们遇到了哪些难处？可否举例？

朱昌明：现在很多国企都在大力发展战新产业，大量国有资本向战新产业集中，但是在繁荣背后我也观察到了一些隐忧：

一是同质竞争、重复建设的问题日益突出。战新产业是人才、资金和技术密集型产业，对产业基础、技术水平、市场环境等条件要求较高，部分国企不顾自身资源禀赋和技术人才条件，盲目上马、跟风布局战新产业，导致同质竞争、重复建设，引发市场无序竞争。例如，储能、氢能、人工智能等领域，都存在同质竞争、重复建设的问题。

二是国企传统的体制机制不能适应战新产业的发展。发展战新产业就是以科技创新推动产业创新，创新是国企发展战新产业的核心要素。但是，国企传统体制机制大都适应传统产业而非战新产业，尚未形成适合战新产业发展和新质生产力的体制机制。实际上，目前国企繁荣的战新产业更多是依赖于自上而下的任务驱动和考核要求，僵化的体制机制制约了国企自下而上发展战新产业的主动性和积极性。例如，国企缺乏发展战新产业所必须的授权、激励和容错，导致决策效率低下，对高风险的战新业务不敢轻易尝试。

三是传统产业与战新产业的关系尚未理顺。传统产业还是国资央企的基本盘和利润的主要来源，部分国企将发展战新产业与传统产业对立起来，未立先破、片面追求“新”，这种忽视甚至放弃传统产业的做法不可取。

四是对战新产业的高风险缺乏充分的认识和准备。战新产业是以重大技术突破为基础而形成的新兴产业，具有显著战略性、引领性、颠覆性的特点，在科技创新和产业创新过程中都伴随很高的风险甚至失败的可能。很多国企对此缺乏充分的认识和准备，对科技创新、产业创新失败缺乏容错免责的环境。

经济观察网：同质竞争的问题，究竟该如何解决？有企业表示，他们也是不得已，为了拿下合同、保证现金流，有些同质化的项目也得上。

朱昌明：从国企自身来看，一些企业并没有真正做到创新驱动发展，而是习惯于依靠巨额投资来发展战新产业，这显然是传统发展模式、发展动能的延续。这些企业缺乏发展战新产业的顶层设计和系统规划，没有从自身资源禀赋和产业基础比较优势出发，盲目跟风发展战新产业，终将因为创新能力、价值创造能力不足而陷入卷价格、卷成本的无序竞争中，这显然没有发展前途。

经济观察网：在考核上，应如何调整战新产业创新的考核权重？

朱昌明：虽然对央企的经营考核指标已经优化为“一利五率”，但是对于国资央企而言，“一利五率”的考核指标远远起不到引领战新产业发展的指挥棒效果。实际上，一刀切的考核指标和考核方案难以适应央企发展战新产业、培育新质生产力的个性化要求，仅仅调整考核指标的权重是不够的，只有推行“一业一策、一企一策”的考核才是正确的打开方式。

例如，针对战新产业所具有的原创性、颠覆性创新投入周期长、不确定性大、见效慢的特点，可以探索实施中长周期考核；对于发展战新产业任务较重、承担较多功能使命类改革的企业，可考虑制定专项考核方案；各央企集团公司应结合实际情况，同步完善内部考核制度，对发展战新产业、科技创新的子企业实行分类精准考核。

目前，国资委已经开始对汽车央企发展新能源汽车产业实施单独考核，类似的单独考核模式应尽快扩展到其他战新产业。

当然，考核政策的调整对于发展战新产业并不是药到病除的灵丹妙药，毕竟国企科技创新、产业创新不是考核出来的。

经济观察网：有企业提出，应该完善战新产业创新容错机制。目前的创新容错机制，主要存在哪些问题？

朱昌明：按照科学规律，原创性、颠覆性科技创新失败概率很大；按照产业发展规律，新兴产业较之传统产业相比，失败概率也很大。如果把失败比作“狼”的话，国企发展战新产业要学会与“狼”共舞。

在科技创新、产业创新过程中，随着原创性技术创新比重的增大，创新的不确定性也在不断增强，失败的概率也很大，而一旦失败则极有可能导致国有资产的严重损失，在强化追责问责、压实国企高管责任的今天，如果只有追责问责而缺少容错免责，必然会出现“无过即是功”的躺平心态。因此，要激励国企领导干部能担当作为，容错免责机制绝不能缺位。

所以，国企要发展战新产业，就要健全科技创新容错免责机制、产业创新容错免责机制，宽容创新失败，对创新工作给予充分保障，激励放开手脚搞创新，对于按程序推进、但未实现预期目标的创新，只要没有谋求私利，即使被证明了此路不通，也是增加了无形资产，应该容错免责。

在国企发展战新产业过程中，虽然容错免责制度中的“三个区分开来”（把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来）原则已经家喻户晓，但是缺乏落地配套的指引和细则，而部分国企出台的容错免责清单更是完全照搬上级清单，上下一般粗，缺乏与所在企业以及战新产业相关的个性化、场景化的内容，导致国企容错免责有名无实。

国企要发展战新产业，就要真正推动容错免责机制落地见效，把容错免责机制与合规管理、授权放权、考核评价、追责问责相结合，根据企业实际情况完善容错免责清单和容错免责认定机制，彻底消除国企领导和员工的后顾之忧。

经济观察网：地方政府在国企推进战新中，应该扮演怎样的角色？

朱昌明：虽然市场在资源配置、产业发展中起到决定性作用，但地方政府的支持和引导对战新产业的培育发展有着重要影响。

很多地方政府在发展战新产业、招商引资过程中，往往存在错位、越位和缺位的现象：“错位”是指政府直接插手本应属于市场机制调节的事项；“越位”是指政府直接干预企业经营自主权，常常对企业发展战新产业提出不合理的附加条件；“缺位”是指政府没有为企业发展战新产业提供良好的营商环境。

因此，在发展战新产业过程中，地方政府要坚持有效市场和有为政府更好结合，让市场和政府各就各位，相得益彰，既发挥市场在资源配置、产业发展的作用，又发挥政府在产业规划、营商环境、市场监管中的有为作用，推动产业链、创新链、资金链、人才链“四链”融合，形成产业、科技、金融、人才等优势资源向地方汇聚融合的良性循环，为因地制宜发展战新产业、建设现代产业体系提供基础。

经济观察网：就你的调研，目前国企推动战新产业发展，自身仍存在哪些问题？

朱昌明：近期，在我实际服务国企战新产业过程中，我发现国企关注的问题主要包括认识层面、方法论层面、风险应对层面等三个层面的问题：

第一，很多国企缺乏对于国企改革政策、战新产业发展政策的系统性研究，对发展战新产业还停留在完成任务的认识层面，对于不同政策的不同要求感到无所适从、难以把握。很多国企把发展战新产业当作是一项投资任务，可以完成国资委对“战新产业投资占比、营收占比”的考核要求，除了投钱以外，没有其他改革配套举措，科技创新、产业创新无从谈起，这还是典型的依靠投资带动发展的传统发展模式，与创新驱动发展的要求明显不符。

第二，国企要在科技创新、产业创新过程中，针对国企产权结构、公司治理、激励机制、容错机制等方面的短板，要同步推进相应的体制机制改革，形成与发展战新产业相适应的体制机制；在国企改革深化提升过程中，通过主动完善创新合作机制、营造创新生态、重组整合、压缩法人和管理层级、优化组织结构等，为发展战新产业提供支撑。

很多国企还是按照传统股权投资模式、投资流程发展战新产业，往往设置不切实际的战新项目收益回报指标，很多新组建的公司也与现代新国企的要求相差甚远，由此导致公司发展战新业务过程中问题丛生、困难重重，往往出现问题后才想到产权结构、员工持股、授权放权等改革，导致错过产业发展机遇和改革的最佳时机。

第三，是在风险应对层面出现问题。很多国企以完成任务的心态发展战新产业，重视流程合规，认为只要流程合规就没有经营责任，对于发展战新产业缺乏事先防范、事中控制、事后止损的风险管理体系，在风险来临时不知道如何有效防范化解，导致风险日积月累、越来越高，甚至导致最终严重的国有资产损失。