曾刚：如何更好支持中小银行补充资本？
曾刚/文 曾刚，上海金融与发展实验室首席专家、理事、主任
近日，央行货币政策委员会2024年第二季度例会指出，引导大银行发挥金融服务实体经济主力军作用，推动中小银行聚焦主责主业，支持银行补充资本，共同维护金融市场的稳定发展。
相关数据显示，以城商行和农商行为主体的中小银行的不良率要显著高于行业平均，而不良资产增加会使风险加权资产规模进一步扩大，会引起资本充足率下降。商业银行尤其是中小银行需要补充资本金以加快不良资产的处置，从而增强风险抵御能力。从中长期来看，中小银行面临着比大型银行要更严峻的资本补充挑战。因此，中小银行的资本充足状况与面临的挑战须予以重点关注。
中小银行风险与资本充足状况
目前，中小银行（城商行、农商行、村镇银行以及民营银行等几类主体）的资本充足率状况仍面临较大压力。截至2023年末，中国商业银行整体资本充足率为15.06%，其中，大型商业银行、股份制银行、城商行、农商行和民营银行的资本充足率分别为17.56%、13.43%、12.63%、12.22%和12.32%。总体来看，各类中小银行的资本充足率要显著低于中大型银行，且较上年均有不同程度下降，其中，农商行下降15个BP，民营银行下降8个BP，资本充足水平有待提升。
在不良率方面，截至2024年一季度末，我国银行业不良贷款余额3.37万亿元，不良贷款率1.59%，其中，城商行不良贷款余额5331.67亿元，不良率1.78%，农村商业银行9052.6亿元，不良率3.34%。总体上，以城商行和农商行为主体的中小银行的不良率要显著高于行业平均。
近年来商业银行保持较大的拨备计提力度，商业银行拨备覆盖率呈上升趋势，2023年增速放缓稍有回落，但仍维持历史高位。截至2024年一季度末，银行业拨备覆盖率为205.54%，较2023年末有小幅下降。其中，城商行拨备覆盖率为191.24%，略低于行业均值，农商行拨备覆盖率为132.71%，不仅显著低于行业平均，也接近120%的监管要求底线。
不良资产增加会使风险加权资产规模进一步扩大，会引起资本充足率下降，同时核销规模和风险拨备计提的增加会侵蚀利润，从而降低留存收益对资本金的补充作用，加剧银行资本金不足。在此背景下，商业银行尤其是中小银行需要补充资本金以加快不良资产的处置，从而增强风险抵御能力。从中长期来看，中小银行面临着比大型银行要更严峻的资本补充挑战（尽管大型银行所接受的监管资本要求更严格）。
中小银行资本补充面临的挑战
在实践中，对应着不同层次的监管资本要求，银行有内源和外源两种不同的资本补充渠道。其中，内源性补充主要是通过利润转增的方式实现。外源性渠道则对应着不同类型的资本工具，在我国的实践中，IPO、配股、定向增发、可转债以及间接入股模式的专项债等渠道主要用于补充核心一级资本；永续债、优先股、转股协议存款模式的专项债主要用于补充其他一级资本；二级资本债主要用于补充二级资本。从实际情况，受内外因素的影响，中小银行的资本补充面临着一些挑战，值得关注。
首先，经营环境承压，制约内源资本积累能力。在经济结构转型、利差收窄的大背景下，中小银行盈利情况受到一定冲击，影响了银行补充资本的能力。2023年全年，我国商业银行累计实现净利润2.4万亿元，同比增长3.2%，增速较2022年的5.44%的增速下滑了2.2个百分点。利润下滑的主要因素源于净息差持续收窄，截至2024年一季度末，商业银行净息差1.64%，相比2023年末大幅下行了15个BP，创历史新低。其中，农商行、城商行的净息差分别为1.72%和1.45%，较2023年末下降了18个BP和12个BP，与2022年末相比，则下降了38个BP和22个BP。银行业净息差的下降，一方面来自于当前降低实体经济融资成本以及中小企业的利息、本金延期的大背景下，银行资产收益率下行压力增大；另一方面，也是大型银行客户下沉，导致中小银行原有市场竞争加剧。
与大型银行相比，中小银行缺乏获取非利息收入所需要的业务牌照（如理财、投资银行等），在中央金融工作会议“严格中小金融机构准入标准和监管要求”的背景下，这些牌照获取的可能性进一步降低。这意味着，净息差收窄对收入结构单一的中小银行造成的负面影响更大。从长期来看，利润留存所形成的内源资本补充是银行资本最具可持续性的来源，但在经营挑战加大，盈利能力下降的背景下，中小银行内源资本积累能力持续削弱。
其次，监管强化背景下，中小银行资本补充压力有所增加。一方面，2021年以来，监管部门持续防范化解金融风险，资管新规、金融资产分类规则日趋严格，中小银行面临资产风险权重上升、表外业务回表的压力，这又进一步加速了银行的资本消耗。相对于大型银行，中小银行客户整体风险要高于大型银行，在更严格的风险分类要求下，中小银行开展信贷业务所带来的资本消耗可能更大。此外，尽管2023年末颁行的资本新规对差异化资本监管进行了探索，在一定程度上简化了中小银行（特别是100亿以下小银行的）资本监管规则，但正如国家金融监管总局所指出的，对中小银行的“差异化”监管并不是“放松监管”，在风险资产优化空间有限的背景下，中小机构面临的监管要求实际上可能会有所提升。
另一方面，中小银行公司治理监管制度日益完善，原有不合格股东（因股东资质不合格或资金来源不合规等等）的股权面临清退，而新引入股东的准入门槛又进一步提高，中小银行通过引入外部投资者来增资扩股、补充核心资本的渠道受到了更严格的管理。
第三，市场化融资渠道有待进一步通畅，部分机构难以达到准入门槛。金融市场是银行外源资本补充的重要来源，就目前的各种外源融资工具来看，中小银行仍面临一些约束，融资规模相对有限。公开上市方面，排队上市的中小银行数量很多，但上市前景仍不明确，且能够最终上市的中小银行凤毛麟角，相对于数千家的中小银行群体来说，难以成为多数机构的融资来源。同时，与公开上市相类似，永续债和优先股同样有着较高的发行门槛，难以普及到绝大多数机构。而在二级资本债券方面，中小银行二级资本债信用溢价上升较为明显，风险较高机构的相关债券的市场接受度在最近两年有一定程度的下降。
第四，地方专项债作为非市场外源融资渠道，不具备长期可持续性。2020年5月，国务院金融稳定发展委员会宣布拟发布11项重大金融改革措施，其中就包括《中小银行深化改革和补充资本工作方案》。2020年7月国务院常务会议提出，着眼增强金融服务中小微企业能力，允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金。
专项债注资中小银行主要有转股协议存款、间接入股两种方式，多数用于非上市中小银行补充资本，亦有部分用于H股上市城商行或省内中小银行并购重组。转股协议存款模式用于直接认购中小银行发行的具备转股协议存款特征的资本工具，可用于补充其他一级资本或二级资本；间接入股主要通过国有平台企业直接认购银行股份或注资，可补充商业银行的核心一级资本。
在中小银行市场化外部融资渠道受限的情况下，地方专项债成为了重要的外部资本金来源，在推动中小银行新一轮的改革化险方面发挥了重要的作用。2020—2023年，支持中小银行资本补充的地方专项债分别发行353亿元、1594亿元、630亿元和2183亿元，2023年明显加速。分机构类型来看，中小银行资本专项债共注资597家机构，主要用于农村金融机构，其中，农商行总计划金额2231亿元，机构307家，单家平均金额7.3亿元；农村信用合作联社总计划金额1009亿元，机构230家，单家平均金额4.4亿元。
需要指出的是，专项债作为特殊形式的财政资金，其运作并非基于市场化原则，更多考虑的是承担风险化解时期的公共需要，并非中小银行在经营中可以依靠的长期资金来源，否则，一方面会给地方政府造成更大的财政负担，另一方面，也容易扭曲中小银行的风险激励机制。
如何更好地支持中小银行资本补充？
从监管政策角度看，一方面，应进一步推进中小银行改革和风险化解工作，通过重组、合并以及专项债注资等手段，推动高危机构稳妥退出市场。与此同时，引导中小银行完善公司治理和经营理念，淡化“规模”情结，转向“质量”优先的发展模式，逐步构建资本集约式的经营管理机制，深耕区域经济走差异化发展道路。另一方面，监管部门可以继续探索差异化资本监管要求，可根据中小银行的业务和风险特征，在审慎、合规的前提下，探索差异化的监管要求，适度放松其资本约束，缓解资本补充压力，为中小银行更好支持服务本地经济创造更为良好的条件。
从金融市场政策角度看，应不断优化政策和市场环境，拓宽符合条件的中小银行的资本补充渠道：一是完善资本市场政策，支持符合条件的中小银行发股上市融资；二是适当降低各类资本工具的发行门槛（特别是规模类门槛），简化发行审批流程，提高发行效率，支持符合条件的中小银行发行永续债以及二级资本债券，并以此引导中小银行从关注规模向关注质量和效益转变；三是扩大央行票据互换（CBS）操作的规模和范围，进一步提高中小银行各类资本工具的流动性。此外，也可以考虑将中小银行发行的资本补充工具（如永续债、二级资本债等）纳入货币政策操作范围（如可作为再贷款的合格抵押品），提升市场对中小银行资本债的接受程度；四是继续扩大银行资本工具的投资人范围，引入更多的合格投资主体，结合我国的实际情况，可优先考虑保险公司、证券投资基金、银行理财以及社保基金等机构投资者，以及风险承受能力较高的私人银行客户等，拓宽投资银行资本债券的投资人群体。